更新时间：2020/11/25 阅读次数：725

中共十九届四中全会提出，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，而金融治理是我国国家治理体系的重要组成部分。习近平总书记提出要推动金融业高质量发展，走出中国特色金融发展之路，并多次对金融治理问题进行了深入阐述。本文在对治理和金融机构治理内涵分析的基础上，界定了金融治理的定义；然后手工整理了中国共产党新闻网公布的2013年1月至2019年12月习近平总书记关于其金融治理思想的系列讲话、公开发表的署名文章和所致函电等总计567份文件，并基于治理边界视角从三个层面对其金融治理思想要点进行了分析；最后提出提升我国金融治理水平的对策建议。

一、从治理到金融治理

（一）治理的内涵

20世纪90年代以来，一些重要的国际组织开始对“治理”这一概念进行界定。世界银行在1989年发布的《撒哈拉以南的非洲：从危机到增长》（Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth）报告中首次使用了治理危机（Crisis of Governance）一词，并认为治理就是行使政治权利来管理一个国家的事务，这是世界银行的第一版治理定义；在1991年《管理发展：治理的视角》（Managing Development：The Governance Dimension）报告中明确给出了治理的定义，认为治理是一个国家为了促进经济和社会资源的发展而运用的一种管理方式，这是世界银行的第二版治理定义；在1992年的《治理与发展》（Governance and Development）和1994年的《治理：世界银行的经验》（Governance: The World Bank’s Experience）报告中均沿用了上述定义。此外，世界银行自1978年开始每年发布不同主题的《世界发展报告》（World Development），2017年将主题定为“治理与法律”（Governance and the Law），进一步解释治理的内涵，认为治理是国家和非国家行为体在一组给定的正式和非正式规则中相互作用来设计和履行政策的过程，这些规则受到权力的影响；这是世界银行的第三版治理定义，此时对于治理的理解已从国家治理拓展到其他主体。世界银行对于治理理念的普及和推广发挥了重要作用。

联合国全球治理委员会（Commission on Global Governance）在1995年对治理的概念进行了界定，认为治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。

治理作为一种正式和非正式的制度，一直存在于全球、国家、社会及各类组织中，并发挥着决定其发展方向的重要作用。“治理”一词可以应用于多个领域：在政治学领域，治理通常指国家治理，即政府如何运用国家权力来管理国家和人民；在商业领域，治理又延伸到公司治理，指公司等组织中的管理方式和制度等；在公共管理领域，治理是指当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时发挥作用的原则、规范、规则和决策程序（Rosenau，2001）；在金融领域，金融治理体系建设、完善金融治理、全球金融治理等与金融治理相关的词语多次被提及。

（二）金融机构治理

金融机构治理（Financial Institution Governance）按照关注对象业务类型不同可以分为金融控股公司治理（Financial Holding Company Governance）、银行治理（Bank Governance）、城市信用合作社治理（Urban Credit Cooperative Governance）、农村信用合作社治理（Rural Credit Cooperative Governance）、保险公司治理（Insurance Company Governance）、相互保险组织治理（Mutual Insurance Organization Governance）、证券公司治理（Securities Company Governance）、基金管理公司治理（Fund Management Company Governance）、期货公司治理（Futures Company Governance）、信托公司治理（Trust Company Governance）、资产管理公司治理（Asset Management Company Governance）、财富管理公司治理（Wealth Management Company Governance）、财务公司治理（Financial Company Governance）、贷款公司治理（Loans Company Governance）、货币经纪公司治理（Money Brokerage Company Governance）、租赁公司治理（Leasing Company Governance）、担保公司治理（Guarantee Company Governance）、汽车金融公司治理（Auto Finance Company Governance）、消费金融公司治理（Consumer Finance Company Governance）、银行理财公司治理（Bank Financing Company Governance）、登记结算公司治理（Depository and Clearing Company Governance）、股票证券所治理（Stock Exchange Governance）、黄金交易所治理（Gold Exchange Governance）、期货交易所治理（Futures Exchange Governance）、外汇交易中心治理（Foreign Exchange Trading Center Governance）等。金融机构治理按照关注对象法人资格特点不同可以分为金融法人机构治理和金融非法人机构治理两大类，在金融法人机构治理中，按照法人资格的形态不同又可以划分为公司法人金融机构治理和非公司法人金融机构治理。需要说明的是，金融机构治理按照业务类型和法人资格特点划分并不矛盾，往往是结合使用。

本文以保险机构为例来进一步说明金融机构治理的内涵。按照公司治理的内涵，实际上保险业中任何组织均存在治理问题。所谓保险机构治理（Insurance Institution Governance）是保险经营机构治理（Insurance Business Organization Governance）和保险中介机构治理（Insurance Intermediary Organization Governance）的总称。保险经营机构治理包括财产险公司治理（Property Insurance Company Governance）、人身险公司治理（Personal Insurance Company Governance）、保险集团公司治理（Insurance Group Company Governance）、相互保险组织治理（Mutual Insurance Organizational Governance）、再保险公司治理（Reinsurance Company Governance）、保险资产管理公司治理（Insurance Asset Management Company Governance）、外资保险公司代表处治理（Foreign Insurance Company Representative Office Governance）和自保公司治理（Self-Insurance Company Governance）等，保险中介机构治理包括保险代理机构治理（Insurance Agency Governance）、保险经纪机构治理（Insurance Broker Governance）和保险公估机构治理（Insurance Assessor Governance）。在保险机构治理中，相互保险组织治理存在着公司法人相互保险组织治理和非公司法人相互保险组织治理两大类；外资保险公司代表处治理属于非法人保险机构治理范畴。

保险公司治理是保险机构治理框架中的核心。郝臣（2015）在与李维安合著的《公司治理手册》中首次给出了保险公司治理的定义，给出了保险公司治理的第一版定义；郝臣（2016）在著作《保险公司治理对绩效影响实证研究——基于公司治理评价视角》中进一步界定了保险公司治理的内涵，给出了保险公司治理的第二版定义；郝臣、李慧聪和崔光耀（2017）在著作《治理的微观、中观与宏观——基于中国保险业的研究》，以及郝臣和崔光耀（2018）在论文“保险公司治理概念之辨析与拓展——基于中国实践视角”（《公司治理评论》，2018年第1期）中给出了保险公司治理的第三版定义。

本文在上述保险公司治理第三版定义的基础上提出了第四版保险公司治理的定义。保险公司治理（Insurance Company Governance）有狭义和广义之分。狭义的保险公司治理是指保险公司的内部治理结构与机制，即通过有关“三会一层”的构成、地位与性质、基本职权、运作规则等方面的制度安排来解决股东与经理人以及大股东与小股东之间的委托代理问题，治理的目标是股东利益最大化。狭义的保险公司治理与狭义的一般公司治理没有本质区别。广义的保险公司治理是在狭义的基础上，导入外部治理机制，同时利益相关者范畴也不仅仅局限于股东和经营者，而是拓展到投保人等保险公司重要的利益相关者；具体来说，是指一套综合公司内部的治理结构与机制和监管机构监管、各类市场竞争、控制权争夺、媒体监督等公司的外部治理机制，协调公司与投保人、股东、经理人、雇员、社区、政府等利益相关者的利益，以实现保险公司决策科学化，进而实现利益相关者利益最大化的制度安排。保险公司治理是指保险业这一特殊行业中公司的治理，即“保险公司+治理”；而不是公司治理理论在保险公司上的简单运用，即“公司治理+保险公司”。

（三）金融治理

所谓金融治理，是指为了实现金融的健康和可持续发展、更好地服务实体经济的目标而做出的关于金融发展的重大事项和问题的前瞻性和应急性的制度安排。按照治理边界，金融治理可以划分为全球金融治理、区域金融治理和国家金融治理三个层次，详见图1。在金融治理体系框架中，全球层次的金融治理即为全球金融治理，国家间协作区域层次的金融治理即为区域金融治理，国家内部层次的金融治理即为国家金融治理。其中，全球金融治理包括宏观的全球金融治理和一国参与全球金融治理；国家金融治理包括金融与实体经济关系和金融业治理。

金融业治理按照内容性质不同可以划分为顶层设计、金融监管和金融机构治理三方面内容，金融业治理按照适用行业不同又可以分为银行业治理、保险业治理、证券业治理等。

金融业治理（Finance Industry Governance）是指经营金融商品的特殊行业的治理，包括银行业治理（Bank Industry Governance）、保险业治理（Insurance Industry Governance）、信托业治理（Trust Industry Governance）、证券业治理（Securities Industry Governance）、基金业治理（Fund Industry Governance）、租赁业治理（Leasing Industry Governance）、投资银行业治理（Investment Banking Industry Governance）、期货业治理（Futures Industry Governance）、典当业治理（Pawn Industry Governance）等。

二、习近平金融治理思想的具体领域分析

如表1所示，习近平金融治理思想领域共涉及70个方面的内容。具体而言，涉及金融合作的文件共348份，占比达到61.38%，表明我国十分重视并愿意与世界各国展开金融合作，国际金融合作在习近平金融治理思想中有着非常重要的地位；涉及国际金融危机的文件共75份，占比为13.23%，表明我国对国际性金融风险保持高度警惕，积极承担作为重要的发展中国家应当承担的金融责任；涉及防范化解金融风险和维护金融稳定的文件分布为47份和30份，占比分别为8.29%和5.29%，表明我国对国内的金融风险和金融稳定问题也同样重视，财税金融、金融监管、金融服务实体经济等方面文件占比也较高。

此外，统计后还发现，习近平总书记提及金融治理的所有具体文件类型中，会见和会议类型最多，分别为299份和115份，平均提及“金融”一词1.19和4.25次；而集体学习类型文件数虽然只有5份，但平均提及“金融”一词22.71次，表明习近平在集体学习中对其金融治理思想进行了全面阐述。

表1 习近平金融治理思想领域分布情况

资料来源：根据中国共产党新闻网（http://jhsjk.people.cn/）习近平系列重要讲话数据库整理所得。

三、习近平关于全球金融治理的重要论述

中国作为发展中国家，一方面，应当对全球金融治理的问题保持高度关注；另一方面，应当积极承担在全球金融治理中的责任，参与到全球金融治理中去。习近平总书记关于全球金融治理问题的论述，包含了国际金融合作（348份）、国际金融危机（75份）、金融稳定（30份）、国际货币金融体系（12份）、金融动荡（10份）、全球经济金融治理（10份）、货币金融大流通（8份）、国际金融秩序（2份）、参与国际金融规则制定（2份）、金融霸权（1份）等多项内容。其中，习近平总书记提及国际金融合作和国际金融危机的论述文件最多，分别有348份和75份，可见国际金融合作和国际金融危机是全球金融治理的重点。

习近平总书记多次对其全球金融治理思想进行深刻阐述，例如2013年在亚太经合组织工商领导人峰会演讲中，习近平指出“各种多边和双边金融安排为应对复杂局面提供了机制保障”；2015年在金砖国家领导人第七次会晤讲话中，习近平指出“加强新兴市场国家和发展中国家在国际经济金融事务中的代表性和话语权，让世界银行、国际货币基金组织等传统国际金融机构取得新进展，焕发新活力”；2016年在二十国集团工商峰会开幕式主旨演讲中，习近平提出“要共同构建公正高效的全球金融治理格局，维护世界经济稳定大局”；在世界经济论坛2017年年会开幕式主旨演讲中，习近平指出“全球金融治理机制应当要适应新的需求，并能够有效化解国际金融市场频繁动荡、资产泡沫积聚等问题”；2019年在二十国集团领导人峰会上，习近平指出“不但要确保金融安全网资源充足，也要让国际金融架构的代表性更加合理，更好反映世界经济现实格局”。

四、习近平关于区域金融治理的重要论述

区域金融治理强调国家间的金融治理协作和多边金融协调治理，是全球金融治理和多边金融合作的重要组成部分（陈四清，2018）。在习近平总书记关于区域金融治理的重要论述中，涉及亚洲金融危机和多边金融合作的论述文件分别有10份和5份。

2014年在亚洲相互协作与信任措施会议峰会中，习近平提出“中国将同地区国家和国际社会合作应对亚洲金融危机和国际金融危机”；2015年在新加坡国立大学演讲中，习近平指出“中国和东南亚国家在应对亚洲金融危机、国际金融危机中守望相助、和衷共济，将继续同东南亚国家一道书写自身发展的历史新篇章”；2015年在博鳌亚洲论年会主旨演讲中，习近平提出“要积极推动构建地区金融合作体系，探讨搭建亚洲金融机构交流合作平台，推动亚洲基础设施投资银行同亚洲开发银行、世界银行等多边金融机构互补共进、协调发展”；2017年在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式演讲中，习近平指出“新型金融机制同世界银行等传统多边金融机构各有侧重、互为补充，形成层次清晰、初具规模的‘一带一路’金融合作网络”；2018年在博鳌亚洲论坛年会开幕式主旨演讲中，习近平指出“中国在对外开放中展现大国担当，从引进来到走出去，从加入世界贸易组织到共建‘一带一路’，为应对亚洲金融危机和国际金融危机作出重大贡献”；2018年在亚太经合组织工商领导人峰会上主旨演讲中，习近平强调“中国将始终不渝走和平发展道路，积极支持广大发展中国家发展，为应对亚洲金融危机、国际金融危机作出了自己的贡献”。

五、习近平关于国家金融治理的重要论述

国家金融治理是一国内部的金融治理，习近平总书记关于国家金融治理的论述主要围绕金融与实体经济的关系以及金融业治理两方面展开。金融业治理是关于国内金融行业的治理问题，习近平总书记关于金融业治理的论述主要涉及顶层设计、金融监管和金融机构治理三个方面。

关于金融与实体经济的关系，2017年在党的十九大报告中，习近平指出“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展”；2018年在中共中央政治局会议上，习近平强调“把防范化解金融风险和服务实体经济更好结合起来，坚定做好去杠杆工作，把握好力度和节奏，协调好各项政策出台时机。要通过机制创新，提高金融服务实体经济的能力和意愿”；2019年在中共中央政治局第十三次集体学习中，习近平指出“金融要为实体经济服务，满足经济社会发展和人民群众需要。金融活，经济活；金融稳，经济稳。经济兴，金融兴；经济强，金融强。经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。我们要深化对金融本质和规律的认识，立足中国实际，走出中国特色金融发展之路”。

金融业治理的顶层设计是针对金融行业整体提出的，具有全局性、统筹规划性的治理安排。习近平总书记关于金融业顶层设计的重要论述，涉及防范化解金融风险（47份）、财税金融改革（26份）、金融开放（18份）、金融安全（16份）、金融创新（11份）、金融制度（3份）等多方面内容。关于金融业发展的顶层设计，2018年在中央全面深化改革委员会第一次会议中，习近平提出“完善金融审判体系，营造良好金融法治环境；围绕金融工作服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的任务，发挥人民法院的职能作用”；2019年在中共中央政治局第十三次集体学习中，习近平提出“防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务”“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度”。

金融监管治理是针对一国金融业监管提出的治理要求。习近平总书记关于金融监管的重要论述，涉及金融业整体监管（25份）、互联网金融管控（1份）、打击违法违规金融活动（1份）、金融职务消费规范（1份）、整治金融乱象（1份）等多方面内容。关于金融业发展的监管问题，2017年在中央经济工作会议上，习近平提出要“坚决打击违法违规金融活动，加强薄弱环节监管制度建设”；2017年在中共中央政治局会议上，习近平强调“要深入扎实整治金融乱象，加强金融监管协调”；2017年在中央经济工作会议上，习近平提出“打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险，要服务于供给侧结构性改革这条主线，促进形成金融和实体经济、金融和房地产、金融体系内部的良性循环，做好重点领域风险防范和处置，坚决打击违法违规金融活动，加强薄弱环节监管制度建设”；2019年在中央全面深化改革委员会第十次会议上强调“要加强对重要金融基础设施的统筹监管，统一监管标准，健全准入管理，优化设施布局，健全治理结构，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系”。

金融机构治理是指针对从事金融业有关金融服务的机构或部门的治理。习近平总书记对于我国金融治理问题多从宏观角度展开，具有全局性特征，而金融机构是构成金融业的重要微观主体，因此，习近平总书记关于金融机构治理的重要论述相较与金融业顶层设计、金融监管治理而言较少。关于金融机构治理，2016年在中共中央政治局会议上习近平强调“深化国有企业和金融部门的基础性改革是去产能和去杠杆的关键”。

六、提升我国金融治理水平的展望

“金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一招棋活，全盘皆活”（邓小平，1991）。在习近平新时代中国特色社会主义思想中，关于治理的阐述是其主要内容，这是马克思主义中国化新飞跃的突出体现，也是治理理论的重大创新。在党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中四次提到“金融”二字，指出“健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，有效防范化解金融风险”。在国家金融治理方面，习近平总书记从宏观层面指出“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革是我国金融工作的三项基本任务”。在此基础上，本文从微观层面对落实习近平金融治理思想提出如下两个方面的对策建议。

在金融监管方面：第一，对标治理领域《G20/OECD公司治理原则》等国际标准，找出目前金融机构治理所面临的挑战与不足；第二，在2020年开展金融业全行业公司治理评估的基础上，推出金融机构治理十佳等榜单，发挥优秀治理的标杆作用，带动行业治理水平整体提升；第三，继2018年发布的保险业治理标准后，继续发布银行等金融机构的公司治理标准文件，引领金融业治理实践发展。

在金融机构治理方面：第一，我国金融机构治理呈现出不同大类间不平衡以及同类间不同小类不平衡的局面，例如中小金融机构治理总体有待提升，因此需要打破这种不平衡状态；第二，我国金融机构治理结构性指标趋同化明显，治理改善幅度放缓，“天花板效应”显现，提升治理机制建设和治理有效性是关键；第三，激励机制与决策、监督机制共同构成了金融机构的三大治理机制，近年来有所改善，但银行与非银、国有与民营机构之间始终存在着结构性差距，因此需要加速激励机制建设，进而调动治理主体的积极性。

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（作者：郝臣、李艺华、崔光耀、刘琦和王萍，郝臣系南开大学中国公司治理研究院、商学院财务管理系副教授；参考引用格式：郝臣,李艺华,崔光耀,刘琦,王萍.从金融机构治理到金融治理——基于中国金融业的案例分析[R].研究报告,2020.）