如果以1932年Berle和Means《现代公司与私有产权》的出版作为公司治理问题研究的开始，那么对于公司治理问题的研究先后经历了问题提出、概念界定、治理机制有效性研究等阶段。如今对治理问题的研究已经从公司拓展到各种类型的组织，甚至是具体类型组织所形成的一个行业。金融机构在发展中带来的社会影响远超一般类型的组织，特别是2008年金融危机之后，金融行业治理问题的重要性愈发凸显，而保险业治理是金融业治理的重要内容。保险业治理是国家治理体系的有机组成部分，我国保险业的快速发展在得益于全行业科学治理的同时，也对保险业治理提出了更高的要求。
一、引言
改革开放以来我国经济一直保持着高速增长的态势。GDP总量自1956年的1028亿元增长至2016年的744127亿元，自2010年以来稳居世界第二。这些年经济的快速发展，当然离不开金融提供的支持和配合。“金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆活”（邓小平，1991），这是世界范围普遍的经验和总结。
国务院于1979年4月批准《中国人民银行分行行长会议纪要》，并做出了一个重大的决策，即要逐步恢复已经停办的国内保险业务；同年11月召开了全国保险工作会议，具体部署了保险业务的恢复工作。停办了二十多年的国内保险业务就此恢复。之后，作为我国金融业重要组成的保险业，在我国三十多年的改革开放中，先后完成了经营体制改革、股份制改革及公司治理改革等一系列改革创新（孙蓉和杨馥，2008）。
截至2017年7月，保险业实现保险保费收入25267.56亿元，同比增长21.30%；保险机构总资产达到163238.30亿元，较年初增长7.98%。我国保险业从1979年的恢复，走过了1980年复业、1996年首次扩容、2004年再次扩容、2005年全面开放、2006年“国十条”出台以及2014年新“国十条”出台的高速发展历程。这些年我国保险业快速发展和取得的成绩主要得益于我国保险业治理所做的探索性和卓有成效的工作，体制和机制的设计与完善是一个行业保持高速、健康和可持续发展的根本原因所在，因此研究行业治理问题不但能够丰富治理理论，而且具有重要的应用价值。
二、治理能力现代化背景下的保险业治理
党的十八届三中全会首次提出“治理体系”和“治理能力”的概念，并将其作为全面深化改革的总目标；管理到治理虽然只有一字之差，一方面党在理论和实践上实现了创新，另一方面党和政府在理念和思维上实现了从管理国家到治理国家的转变（李维安，2013）。保险业的发展将影响经济、社会和政府的发展，即保险业会参与到国家治理过程中。保险业首先，服务国家经济治理，是经济转型升级的重要动力；其次，服务国家社会治理，是改善民生保障的有力支撑；最后，服务政府治理，是转变政府职能的有效抓手。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》先后17次提到“保险”两字，这足以说明保险业的重要性。从这个意义上来说，保险业在完善国家治理体系以及推进治理能力现代化的进程中具有重要意义。当然，保险业只有治理好了，才能更好地参与到国家治理中。
保险业通过契约将资金集中起来，用以补偿被保险人的经济利益。这个行业也存在治理的问题，即保险业治理（郝臣，2017）。本文认为保险业服务国家社会治理能力现代化的前提是做好自身的治理。已有学者开始关注保险业治理相关问题，例如吴传俭（2015）研究了我国保险业服务于国家社会治理能力现代化的路径问题，但目前理论界关于保险业治理的内涵、结构与机制等问题还缺乏准确、科学的界定。
威廉姆森（1975；1987；1996）、李维安（2001；2005）等学者认为治理的本质就是一种制度安排或机制设计。所谓保险业治理（insurance industry governance）就是指政府部门对保险行业未来发展的顶层设计即发展方针的制定，监管机构对保险业未来发展方针的落实和对保险机构的监管即发展规划的设计和相关监管制度的制定，包括行业协会在内的非政府组织对保险机构的自律引导即发挥非政府监管的作用，以及行业内包括监管机构、非政府组织、保险经营机构和保险中介机构等组织的治理结构构建与治理机制作用发挥。保险业治理的目标是保证这些组织能够科学和有效地进行决策，保护投保人等利益相关者的利益，最终使保险业在符合国家相关产业政策的前提下健康发展，进而服务经济和社会，参与国家治理。我国保险业治理框架示意图如图1所示。
图1 我国保险业治理框架示意图
三、保险业的四大治理主体及其配套机制
保险业治理结构不同于一般公司的“三会一层”，保险业治理系统包括四大治理主体，即政府、监管机构、行业协会和保险机构。与之对应的是保险业治理的四大治理机制，即顶层设计、保险监管、自律引导和公司治理。其中顶层设计主要适用于政府这一治理主体，保险监管主要适用于保险监管机构，行业自律与引导主要适用于中国保险行业协会、中国保险学会等非政府组织，而公司治理则适用于保险经营和中介机构。
（一）政府与保险业顶层设计
保险业顶层设计是指国家从全局视角，对保险业发展做出统筹规划，以加速保险业改革和发展的整个过程。保险业治理目标有宏观性，且涉及众多利益相关者。保险业治理不仅仅是保险机构各个主体的自身问题，还涉及到广大人民群众、市场经济的有效运转和政府职能的履行，从公司个体到市场，从市场到政府和人民群众，这些主体的利益保护就构成了保险业治理的重要目标。因此，政府的顶层设计作为保险行业发展的根本指导，就显得十分重要。
2006年6月15日，国务院出台《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，这是国务院首次对我国保险业发展进行的顶层设计，也被称为保险业的“国十条”。新保险业“国十条”即《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》于2014年8月10日出台，提出为了适应我国经济社会发展的现实需求，到2020年要基本建成现代保险服务业，使现代保险服务业成为相关方面的支柱力量、有力支撑、有效机制、重要抓手、基本手段、重要渠道和有效工具，并努力实现我国由保险“大”国向保险“强”国转变。这是继2006年国务院首次对我国保险业发展进行“顶层设计”之后的再一次宏观布局。
自国内保险业务正式恢复以来，可以说中国的保险业发展驶入了“快车道”。三十年的改革开放，中国保险业完成了经营体制改革、股份制改革及公司治理改革等一系列改革创新，从封闭走向全面对外开放（孙蓉和杨馥，2008）。我国保险业自1980年恢复以来，基本保持了一个比世界范围保险业明显更快的增长速度，这主要得益于国务院两次以“顶层设计”的形式对我国保险业的改革发展进行的全面部署。两次保险业“顶层设计”均将保险公司现代企业制度的建设和完善作为改革和发展的重要内容，而其核心是完善保险公司治理，我国保险业走上全面实现治理现代化的行业壮大之路。
（二）保险业监管机构与保险监管
保险监管这一治理机制是指国家对保险业的监督与管理，是保险监管机构依法开展的对保险人、保险市场的监督管理，以确保整个市场的规范运作和保险人的稳健经营，保护好被保险人的根本利益，最终促进保险业健康发展的完整过程。
1.监管机构的变更。中国保险监管最开始表现为政府管制，这与当时的计划经济体制相适应。而在新中国成立后，行业主管机关一开始是中国人民银行，采用大一统监管模式。之后，为落实我国金融业分业经营、分业管理的方针，更好地对保险业进行监督管理，1998年11月18日中国保险监督管理委员会被国务院批准设立，简称中国保监会。该委员会作为国务院的直属单位，按照国务院的授权行使行政管理职能，依据《保险法》专司保险市场的监管职能。1999年3月，国务院发布《国务院办公厅关于印发中国保险监督管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，明确了中国保监会是全国商业保险的主管部门，要履行行政管理职能并统一监督管理我国的保险市场。
2.法律法规的完善。自1980年我国保险业复业以来，保险业及其监管的相关法律环境也在不断完善。1985年3月3日由国务院发布的《保险企业管理暂行条例》是新中国成立后第一部保险企业管理法律文件。1995年6月30日，《保险法》出台，与《公司法》共同构成了我国保险业治理的基础法律，并规定国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理。2004年6月30日中国保监会颁布《中国保险监督管理委员会派出机构监管职责规定》，明确派出机构监管的工作职责是在中国保监会授权范围内对辖区内的保险机构和从业资格等内容进行管理。接下来出台的《保险公估机构监管规定》和《保险公司股权管理办法》等文件，更进一步弥补了原有的监管体系在对不同类型保险机构和各保险机构公司治理的不同内容的监管疏漏。
3.保险监管的内容。我国的保险监管从央行退出经营领域开始算起，按监管内容的不同大体上可以分为市场行为监管阶段（1984-2003年）、市场行为和偿付能力监管并重阶段（2003-2006年）、完整的三支柱监管框架（2006年至今）三个阶段。2006年1月中国保监会发布《关于规范保险公司治理结构的指导意见（试行）》，标志着公司治理监管支柱的确立，从此形成了保险公司治理、保险公司偿付能力和保险公司市场行为的“三支柱”监管框架。“三支柱”监管框架顺应国际监管趋势的需要，与国际上通行的经济合作与发展组织《保险公司治理指引》、国际保险监督官协会《保险公司治理核心原则》等实现了同步。
4.保险监管的行为、手段和途径。目前，我国保险监管行为主要包括制度引导、审查许可、非现场监管、现场监管、信息披露、风险处置和教育辅导等（罗胜，2012）。监管手段上法律手段为主、行政手段和经济手段为辅，监管途径上现场检查和非现场检查并重。
5.监管机构自身治理能力建设。实际上，我国保险业治理机构治理水平的提升，对于监管机构自身治理能力也提出了更高的要求。保险监管机构治理是指为了实现保险监管机构的监管目标而进行的各种制度安排，这其中涉及到监管机构的行政级别与职能、监管机构内部部门设置及其职权、监管机构的决策和监督机制等。正所谓“打铁还须自身硬”，针对监管机构内部的治理，中国保监会2010年出台《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定》，规范行政处罚的程序；2015年出台《中国保险监督管理委员会政务信息工作办法》，推进中国保监会政务信息工作。
（三）保险行业协会与行业自律
十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了我国协会的地位与发展方向，该决定提出要按照市场化原则来规范和发展各种类型的行业协会、商会等自律性组织。在市场经济体制完善和政府职能转变的背景下，保险行业协会必将会发挥越来越重要的作用，因此2004年中国保监会出台了《中国保监会关于加强保险行业协会建设的指导意见》。
1.保险行业自律的作用。作为行业自我规范和自我协调的重要机制的行业自律，是维护市场秩序和保护公平竞争，进而促进行业健康发展的重要手段（金坚强，2010）。保险行业协会自律引导具有政府监管无法比拟的优势（杨晶，2009）。与政府监管相比，行业协会自律能以维护行业协会成员的共同利益、建立公平竞争行业秩序为宗旨，能够降低监管成本、提高监管效率，是市场机制和政府宏观调控的重要补充。保险行业协会参与的行业自律机制可以体现在保险机构经营和管理的多方面，例如反保险欺诈和反垄断。
2.保险行业协会治理的提出。中国保险行业协会于2001年2月23日成立，是经中国保监会审查同意同时在国家民政部登记注册的全国性的保险业自律组织。中国保险行业协会主要履行督促会员依法合规经营、组织制定行业标准、积极推进保险业信用体系建设和开展会员自律管理等行业自律职责。中国保险行业协会治理是指为了实现保险行业协会的组织目标而进行的各种制度安排。
（四）保险机构与公司治理
1.保险机构治理的内容。我国现有的保险经营机构种类繁多，截至2017年10月，共有84家财产保险公司、89家人身险保险公司、12家保险集团控股公司、23家保险资产管理公司和12家再保险公司，另有190家外资保险公司代表处以及其他类型的机构等。公司治理是保证公司决策科学并最终维护公司各方面利益的制度安排，具体来说是包括协调公司与所有利益相关者之间关系的一整套正式或非正式、内部或外部制度或机制（李维安，2001）。按照公司治理的内涵，实际上保险业中任何组织均存在治理问题。所谓保险机构治理是保险经营机构治理和保险中介机构治理的总称，而保险经营机构治理按照经营机构业务类型不同分为保险公司治理、保险集团公司治理、互助制保险组织治理、再保险公司治理、保险资产管理公司治理和自保公司治理等，保险中介机构治理按中介机构业务类型不同分为保险代理机构治理、保险经纪机构治理和保险公估机构治理等。这些不同类型的保险机构公司治理在目标、原则、结构与机制等方面与一般公司治理存在一定的差异。
2.保险中介机构治理的探索。保险中介机构也称保险中介人，是保险公司与投保人之间的桥梁和纽带，也是保险业服务社会的窗口。保险中介机构对于保险业的发展具有加速作用。在1992年之前，是保险中介的萌芽起步期，保险代办点大面积铺开；在1992到1999年之间，是保险中介的快速成长期，保险营销体制导入；在1999年到2004年之间，是保险中介的制度突破期，专业中介准入发展；在2004到2009年之间，是保险中介的兼业代理渠道创新扩张期，资源型渠道崛起；2009年至今，是保险中介的转型期，防范化解风险。到目前，数量很多、形态丰富、功能互补、覆盖广泛的市场体系已经初步形成，该市场成为我国保险市场的重要组成部分，而且不可或缺（黄洪，2015）。但在中国保险业和保险中介机构快速发展的同时，中介机构的违规现象也频繁发生（毛路和陈建民，2011），其中一个重要原因是保险中介机构公司治理结构不完善（钱兵和陈功，2007）。中介机构发展起步较晚，在我国仍属于新兴行业，许多专业的保险中介机构都是从其他非专业中介发展而来，并没有一套完善的适合中介机构发展的公司治理结构与机制。这使得保险中介机构治理成为保险机构治理的短板，影响和制约着保险机构整体治理水平的提高。
3.保险经营机构治理的推进。经过多年行业的发展探索，以及监管机制的完善，保险经营机构已基本建立起公司自身治理体系，但这一体系在运作过程中未能充分发挥作用。究其根源，可能是优化治理内在动力不足。在我国公司治理整体实践起步不是很早及外部的法律法规环境相对来说不是非常完善的情况下，改善保险机构治理最初采用了“倒逼”的方法，即通过境外上市方式，利用境外成熟资本市场环境来提高公司治理水平（郝臣，2016）。在金融机构国际化过程中，最早走到海外资本市场的是我国保险公司，2003年可以说是我国保险公司“编队出海”的一年，通过海外上市，不但实现了融资、提高偿付能力的目的，而且优化了股权结构、改进了董事会的结构与运作等。随着2006年《关于规范保险公司治理结构的指导意见（试行）》出台，我国保险公司治理改进推动因素开始由外部环境转为外部监管。但这些推动保险机构治理改进的因素都是外部的，而不是基于保险机构经营和发展的内在需求。
四、分析总结
我国保险业的快速发展，得益于多年来保险业治理改革所做出的诸多有意义的探索，这一系列举措使曾一度发展停滞的中国保险业在保费收入方面进入世界保险市场的前列。但整个保险业在保险深度和保险密度等指标上距离保险强国还有一定的距离。快速发展过程中也存在着一些制约因素，这其中既有宏观层面的顶层设计与经营模式的不匹配，也有中观层面混业经营和互联网经营给保险业治理带来的挑战，以及微观层面治理理念转变不到位、治理目标异化、治理机制有效偏低、治理能力有待提升等问题。
解决这些问题的关键是制度建设。通过长效的、规范的制度建设不断强化保险业的治理意识，从而不断优化治理环境，推动保险业治理的建设。具体来说，通过政府顶层设计规划行业长期发展方向，通过保险监管规范治理行为创造良好外部环境，通过保险行业协会组织相关机构自律管理强化行业凝聚力，通过保险机构治理实践激发机构活力，实现四大治理主体和配套治理机制的密切配合。进而为实现产业从“大”到“强”、公司从“多”到“优”、产品从“繁”到“好”、经营从“细”到“精”、监管从“实”到“准”（孙祁祥，2014）提供转变的治理保障，最终达到健全保险业治理体系，提升保险业治理能力，实现行业长远健康发展的保险业治理目标。
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（作者：郝臣，管理学博士，南开大学中国公司治理研究院、商学院财务管理系副教授；参考引用格式：郝臣.从组织治理到行业治理——基于中国保险行业的案例分析[R].研究报告,2017.）